光伏项目用地问题专业解析！

光伏方阵场内道路属于光伏方阵用地：根据《光伏发电站工程项目用地控制指标》第3.1项“光伏方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等。”光伏方阵场内道路属于光伏方阵用地。因此，光伏方阵场内道路应适用光伏方阵用地的规定。

光伏方阵外的其他场内道路应按照项目性质区分管理：根据“8号文”规定，对于普通项目而言，光伏阵列区以外的道路原则上均应当按照建设用地管理并办理相关的手续，而光伏扶贫项目与光伏复合项目场内道路可按农村道路用地管理。根据《土地利用现状分类》的规定，农村道路属于农用地，故无须另行办理建设用地转用手续。

进场道路尽量使用原有农村道路，合作共建时需关注道路性质：根据《土地管理法》及《光伏发电站工程项目用地控制指标》等规定，光伏项目的进场道路、运营期检修道路等严格来说应为永久用地，需要按照建设用地进行管理。不过，实践中大多采用租用、共用农村道路、防火通道等方式。根据《土地利用现状分类》的规定，使用原有农村道路时，仅需支付相对应的使用费。但应注意核查农村道路手续是否完备，签订道路使用协议的主体是否享有权利等。

如项目进场道路采用新建道路的方式，则首先需要明确道路的性质。若为农村道路，其权利主体通常为村集体，项目公司应当与村集体签署合作共建协议，并按照《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的要求办理备案手续。若为农村公路，则权利主体一般为乡政府或县级政府交通局，项目公司应与其签署合作共建协议，并及时核查农村公路项目的审批文件和权属资料。

送出线路的用地要求与风险：根据《土地管理法》及《光伏发电站工程项目用地控制指标》等规定，光伏项目送出线路杆塔基础用地为永久用地，应按照建设用地管理，其面积按基础外轮廓尺寸计算。

不过，由于光伏输电项目存在一定的公益属性，因此各地可能还存在相关规定，明确项目可采用“以偿代征”的方式取得项目用地，即对于杆、塔基础占用的土地不再实行征地，而由项目公司对土地权利人给予一次性经济补偿，从而豁免征地流程。例如《甘肃省电网建设与保护条例》《江苏省电力条例》等地方性法规均有类似规定。

但采用此种模式的前提是项目当地对此有明文规定，或相关部门予以书面确认或批复。

三、涉及敏感区域的用地

民事索赔

对于未批先建、擅自占用他人土地、超出批准范围进行开发建设、与不享有权利的主体签署用地协议等情况的可能造成侵权。常见的例如在使用集体用地时未与村集体进行协商，而直接与乡镇政府签署用地协议。该种情况下项目公司可能涉及因征地补偿而引发的次生诉讼，即土地权利人在与地方政府就征地补偿事宜产生争议时，转而向项目公司提出诉讼主张。

行政处罚

根据法律规定，非法占用土地的，可由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同时，还可以根据情况并处没收项目资产、罚款等行政处罚。

违法用地情节较为恶劣的，项目所在地市、县的国土资源主管部门还有权将情况通知同级能源主管部门，并逐级上报国家能源局，将项目投资主体纳入能源领域失信主体名单，组织实施联合惩戒，可能影响后续投资。

刑事处罚

对于“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的”特别严重的违法用地行为的，项目公司、项目公司负责人还可能涉嫌《刑法》第342条规定的非法占用农用地罪。

结语：在项目建设过程中，应对用地问题引起足够的重视，密切关注项目相关手续的办理情况，避免发生违法、违规用地的情形。

광볼트 프로젝트 용지 방식은 일정한 특수성을 가진다. 서남전력설계원유한공사 법률부는 프로젝트 용지의 기본 원칙, 위법 용지의 결과 등 측면에서 광볼트 프로젝트 용지와 관련된 문제를 분석했다.
프로젝트 용지의 기본 원칙
광볼트 발전 프로젝트는 인프라 시설 프로젝트로서 에 규정된 기본 용지 원칙을 준수해야 한다.《토지관리법》 제4조에 따라 "국가는 토지 이용 총체적인 계획을 작성하고 토지의 용도를 규정하며 토지를 농업용지, 건설용지와 미이용지로 나눈다."
광볼트 프로젝트 용지는 다음과 같은 4가지 유형으로 나눌 수 있다.
1. 승압소, 종합건물은 건설용지에 따라 관리해야 한다.
2. 광볼트 진열, 도로 점검 등 용지는 원래 용지의 성질을 바꾸지 않고 임대 방식으로 용지를 해결할 수 있다.
3. 진입도로, 외송선로용지는 엄밀히 말하면 건설용지의 요구에 부합되어야 하지만 실천 과정에서 농촌도로나 다른 기존 도로를 이용하거나'대징을 대신하는'방식으로 관련 용지를 해결하는 것도 존재한다.
4. 프로젝트 용지가 임지, 초지, 영구 기본 농지, 생태 보호 구역 등 각종 특수 용지와 관련된다면 상응하는 심사 절차를 먼저 이행해야 한다.
프로젝트 용지의 구체적인 방식
1. 광볼트 어레이 용지
청부 또는 임대 용지의 기본 요구: (국토자규[2015] 5호)(이하 "5호문")에 따르면 광볼트 발전 프로젝트가 고비, 황막, 황무지 등 미이용 토지를 사용하는 경우 토지를 점유하지 않고 지표 형태를 바꾸지 않는 부분에 대해 원지류에 따라 토지의 용도를 바꾸지 않고 인정할 수 있다.연간 토지 변경 조사 때 표시를 하고 용지는 임대 등 방식으로 취득할 수 있다.
《광볼트 빈곤 구제 지원과 광볼트 발전 산업 용지 규범에 대한 의견》(국토자규[2017] 8호)(이하'8호문'이라고 약칭)은 광볼트 복합 프로젝트 장내 도로 용지는 농촌 도로 용지에 따라 관리할 수 있음을 더욱 명확하게 했다.농업용지에 설치된 광볼트 방진을 이용하여 원래의 용지의 성질을 바꾸지 않을 수 있다.직매케이블 방식으로 부설된 집전선로 용지는 프로젝트 광볼트 방진 용지와 같은 관리 방식을 실행한다.
따라서 광볼트 프로젝트에 있어 농업용지 청부 또는 임대와 관련된 경우 먼저 프로젝트의 성격을 인정하고 이 프로젝트가 광볼트 복합 프로젝트이고 등록문서에 구현되었음을 확보해야 한다.
일부 지역(예를 들어 영하)은 광볼트 복합 프로젝트는 반드시 토지 복합 이용 방안을 작성하고 프로젝트 소재지 개발, 자연자원 부서에 보고해야 한다고 명문화했다.이 동시에 광볼트 복합 프로젝트는 운영 과정에서 농업용지에 대해 임대를 하거나 다른 방식으로 농업 생산을 보증하여 프로젝트가 농업용지에 끼어들거나 방치하는 것을 피해야 한다.
청부 또는 임대 용지의 구체적인 방식
직접 하청: 마을 단체가 프로젝트 투자자에게 직접 하청을 한다.이런 상황에서 프로젝트 회사는 토지의 소유권자에 대해 확인을 하고 적격 하도급 업체와 을 체결하는 것을 확보해야 한다.마을 집단이 하청을 진행할 때 관련 토지에 대해 완전한 하청 권리를 확보해야 한다.현지 정부나 기타 토지 권리를 누리지 못하는 주체와 청부 계약을 체결하여 계약이 무효가 되는 것을 피한다.
또한 제52조의 규정에 따라 하청업체에 상응하는 민주적 결정 절차를 이행하고 촌민회의 구성원 또는 촌민대표 2/3 이상의 동의를 얻어 우선권을 포기하라고 명확히 표시해야 한다.그렇지 않으면 민주적 결정 절차를 거치지 않고 대외적으로 하청을 하는 경우 《토지청부계약》은 무효의 위험이 존재한다.
대여(하청) 방식
프로젝트 토지가 이미 마을 단체에 의해 집단 내의 촌민이나 기관에 하청되었을 때 프로젝트 투자자는 임대 방식으로만 프로젝트 토지의 경영권을 얻을 수 있다.
임대 방식에 대해 프로젝트 회사는 적당한 토지 청부인을 확정하고 이와 관련 협의를 체결해야 한다.만약에 관련된 주체가 비교적 많다면 토지 청부인이 마을 단체에 통일적으로 유전할 수 있는 권한을 부여하는 것을 고려할 수 있다.프로젝트 회사는 청부업자가 제출한 서면 위탁을 심사해야 하는데 위탁사항, 권한, 기한, 청부업자의 서명과 도장 등을 포함한다.만약 청부업자가 하도급, 임대 방식을 유전하여 얻은 토지를 다시 유전한다면 원 청부업자의 동의를 얻어야 한다.
토지 임대 계약을 체결하는 과정에서 계약에 약정된 임대 기한이 20년보다 길어서는 안 된다는 것을 주의해야 한다. 민법전 제705조에 따르면 "임대 기한은 20년을 초과해서는 안 된다. 20년을 초과하면 일부를 초과하면 무효다."
2. 진입도로, 송출선로의 용지
진입도로의 용지 요구와 위험: 진입도로와 점검 도로의 경우 대체적으로 장내와 장외 두 부분으로 나눌 수 있고 장내도로는 광볼트방진장내도로와 다른 장내도로도 포함한다.도로가 있는 위치에 따라 용지 규칙도 다르다.
일반적으로 장내 및 입장 용지의 분류 관리는 다음과 같다.
광볼트 방진장 내 도로는 광볼트 방진용지에 속한다. 제31항에 따르면 "광볼트 방진용지는 부품용지, 역변기실 및 상자변용지, 방진장 내 도로용지 등을 포함한다."광볼트 방진장 내 도로는 광볼트 방진 용지에 속한다.따라서 광볼트 방진장 내 도로는 광볼트 방진 용지의 규정을 적용해야 한다.
광볼트 방진 밖의 다른 장내 도로는 프로젝트 성격에 따라 구분 관리해야 한다.'8번문'규정에 따라 일반 프로젝트에 있어 광볼트 진열구 이외의 도로는 원칙적으로 건설 용지에 따라 관리하고 관련 수속을 밟아야 한다. 광볼트 빈곤 구제 프로젝트와 광볼트 복합 프로젝트 장내 도로는 농촌 도로 용지에 따라 관리할 수 있다.《토지 이용 현황 분류》의 규정에 따라 농촌 도로는 농업용지에 속하기 때문에 별도로 건설용지 이전 수속을 할 필요가 없다.
진입도로는 원래의 농촌 도로를 최대한 사용하고 합작하여 건설할 때 도로의 성격을 주목해야 한다. 등 규정에 따라 태양광 프로젝트의 진입도로, 운영기 점검 도로 등은 엄격하게 말하면 영구용지이고 건설용지에 따라 관리해야 한다.그러나 실천 중 대부분은 농촌 도로, 방화 통로 등을 임대, 공용하는 방식을 채택한다.《토지 이용 현황 분류》의 규정에 따라 기존의 농촌 도로를 사용할 때 상응하는 사용료만 지불해야 한다.그러나 농촌 도로 수속이 완비되었는지, 도로사용협정을 체결한 주체가 권리를 누리고 있는지 등을 점검해야 한다.
만약에 프로젝트가 들어오는 도로가 새로 건설하는 방식을 채택한다면 우선 도로의 성격을 명확하게 해야 한다.만약에 농촌의 도로를 위해 그 권리 주체는 보통 마을 집단이다. 프로젝트 회사는 마을 집단과 합작 공동 건설 협의를 체결하고 의 요구에 따라 등록해야 한다.만약에 농촌 도로라면 권리 주체는 일반적으로 향정부 또는 현급 정부 교통국이다. 프로젝트 회사는 그와 합작 공동 건설 협의를 체결하고 농촌 도로 프로젝트의 심사 비준 서류와 소속 자료를 제때에 심사해야 한다.
송출선로의 용지 요구와 위험: 등 규정에 따라 송출선로봉탑 기초용지는 영구용지로 건설용지 관리에 따라 그 면적은 기초외윤곽 사이즈에 따라 계산해야 한다.
그러나 광볼트 송전 프로젝트는 일정한 공익 속성이 존재하기 때문에 각지에 관련 규정이 존재할 수 있다. 프로젝트는'상환대징'방식으로 프로젝트 용지를 얻을 수 있음을 명확히 한다. 즉, 막대, 탑 기초가 점용하는 토지는 더 이상 징집을 하지 않고 프로젝트 회사가 토지 권리자에게 일회성 경제 보상을 하여 징집 절차를 면제한다.예를 들어 등 지방성 법규는 모두 유사한 규정을 가지고 있다.
그러나 이런 모델을 채택하는 전제는 프로젝트 현지에서 이에 대해 명문 규정이 있거나 관련 부서가 서면으로 확인하거나 회답하는 것이다.
3. 민감한 지역과 관련된 용지
임지 또는 초원에 대해 등 관련 규정에 따라 광볼트 프로젝트가 임지, 초지와 관련된 경우 모두 관련 행정 주관 부서에서 심사하여 발급한 심사 동의서를 얻어 국토부에 용지 신청을 해야 한다.관련 수속을 하지 않은 사람은 상응하는 책임을 져야 한다.
다른 민감한 지역을 건설할 때 국가는 관련 규정을 전문적으로 제정하여 규범화시켰다.《국가임업국의 광볼트발전소 건설 사용 임지에 관한 통지》의 규정에 따라 각종 자연보호구역, 삼림공원(같은 유형의 국가공원 포함), 멸종 위기종 서식지, 천연림 보호공사구역과 동북내몽고 중점 국유림구역은 광볼트발전소 건설 금지구역이다.
위법 용지의 주요 결과
민사 배상 청구
비준을 받지 않고 먼저 건설하고 타인의 토지를 무단으로 점용하며 비준 범위를 초과하여 개발 건설을 하고 권리를 누리지 않는 주체와 용지 협의를 체결하는 경우 권리 침해를 초래할 수 있다.흔히 볼 수 있는 것은 집단 용지를 사용할 때 마을 집단과 협상을 하지 않고 향진 정부와 직접 용지 협의를 체결하는 것이다.이 경우 프로젝트 회사는 토지 징수 보상으로 인한 차생 소송, 즉 토지 권리자가 지방정부와 토지 징수 보상에 대해 분쟁이 발생할 때 프로젝트 회사에 소송 주장을 제기할 수 있다.
행정 처벌
법률 규정에 따라 불법으로 토지를 점용하는 경우 현급 이상 인민정부 자연자원 주관부서에서 불법으로 점용한 토지를 반환하도록 명령하고 불법으로 점용한 토지에 새로 지은 건축물과 기타 시설을 기한 내에 철거하여 토지의 원상을 회복할 수 있다.또 상황에 따라 항목 자산 몰수, 과태료 등 행정처벌도 병행할 수 있다.
위법 용지의 상황이 비교적 열악한 경우 프로젝트 소재지 시, 현의 국토자원 주관 부서는 상황을 동급 에너지 주관 부서에 통지하고 단계별로 국가 에너지국에 보고하여 프로젝트 투자 주체를 에너지 분야의 불신 주체 명단에 포함시키고 연합 징계를 실시하면 후속 투자에 영향을 줄 수 있다.
형사 처벌
'수량이 비교적 많아 경작지, 임지 등 농지를 대량으로 파괴한'특히 심각한 위법 용지 행위에 대해 프로젝트 회사, 프로젝트 회사 책임자는 《형법》 제342조에 규정된 불법 농지 점용죄 혐의도 받을 수 있다.
결어: 프로젝트 건설 과정에서 용지 문제에 대해 충분한 중시를 불러일으키고 프로젝트 관련 수속의 처리 상황을 세심하게 주의하여 위법, 규정 위반 용지가 발생하는 상황을 피해야 한다.